7 декабря 2015 года, Комитет Совета Федерации по экономической политике рассмотрел проект федерального закона № 905273-6 «О внесении изменений в статьи 32 и 41 Федерального закона «Об электроэнергетике» (далее – законопроект), внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 16 октября 2015 года Законодательным Собранием Краснодарского края, и отмечает следующее.
Законопроектом предлагается внести изменения в статью 32 «Торговая система оптового рынка и порядок отношений между его субъектами. Ценообразование на оптовом рынке» и статью 41 «Функционирование технологической инфраструктуры розничных рынков» Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». Данными изменениями устанавливается возможность лишения субъекта оптового рынка электроэнергии права участия в торговле электрической энергией в случае ненадлежащего исполнения им обязательств перед сетевыми организациями по оплате услуг по передаче электрической энергии в течение двух расчетных периодов.
При этом устанавливается, что в случае неоднократного неисполнения ими ненадлежащего исполнения гарантирующим поставщиком обязательств по оплате услуг по передаче электрической энергии за два расчетных периода сетевая организация уведомляет о невозможности продолжать оказание услуг по передаче электрической энергии уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, который инициирует процедуру исключения соответствующего гарантирующего поставщика из реестра субъектов оптового рынка.
По концепции законопроекта имеются следующие замечания.
В настоящее время механизмы присвоения и лишения статуса гарантирующего поставщика, в том числе и за ненадлежащее исполнение обязательств перед сетевыми организациями, уже урегулированы Федеральным законом № 35-ФЗ и Правилами оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности» (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 года № 1172).
Так, согласно положению абзаца пятого пункта 3 статьи 33 Федерального закона № 35-ФЗ установление системы и порядка применения имущественных и иных санкций в отношении субъектов оптового рынка, в том числе исключение из их состава, относится к полномочиям совета рынка. Согласно пункту 6 статьи 35 Федерального закона № 35-ФЗ в соответствии с правилами оптового рынка за неоднократное нарушение субъектом оптового рынка правил оптового рынка и (или) несоблюдение субъектом оптового рынка требований договора о присоединении к торговой системе оптового рынка по решению совета рынка указанный субъект оптового рынка может быть исключен из реестра субъектов оптового рынка. Таким образом, внесение предлагаемых изменений в законодательство об электроэнергетике представляется излишним.
Кроме того, Комитет полагает необходимым уточнить, какое правовое значение и какие правовые последствия имеют предусматриваемые законопроектом уведомления и извещения о неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении гарантирующим поставщиком обязательств по оплате услуг по передаче электрической энергии.
Также Комитет отмечает, что пунктом 1 статьи 1 законопроекта меры воздействия устанавливаются в отношении всех покупателей электрической энергии – субъектов оптового рынка, а пунктом 2 указанной статьи такие меры предлагаются только в отношении гарантирующих поставщиков розничного рынка в случае нарушения или установленных договором обязательств. Вместе с тем согласно статье 37 Федерального закона № 35-ФЗ к субъектам розничного рынка относятся также энергосбытовые организации и производители электрической энергии, не имеющие права участия в оптовом рынке. Таким образом, предлагаемое пунктом 2 статьи 1 законопроекта дополнение носит дискриминационный характер и требует согласования с правилами организации функционирования розничных рынков.
Учитывая вышеизложенное, Комитет Совета Федерации по экономической политике не поддерживает проект федерального закона № 905273-6 «О внесении изменений в статьи 32 и 41 Федерального закона «Об электроэнергетике».
Мнение экспертов:
Данный законопроект, является частью системной политики ряда заинтересованных организаций по продвижению законодательных инициатив, нацеленных на улучшение расчетов с гарантирующих поставщиков с сетевыми организациями и перехвата их деятельности при предсказуемом банкротстве гарантирующего поставщика. К таким законодательным инициативам относятся следующие решения — лишение гарантирующего поставщика статуса участника ОРЭМ при двух периодах не оплаты сетевым организациям, отмена запрета на совмещение монопольных и конкурентных видов деятельности в электроэнергетике (совмещение деятельности по купли-продажи электроэнергии и передаче электрической энергии), а также переход на авансовую схему расчетов гарантирующих поставщиков с сетевыми организациями. Данная политика реализуемая сетевыми организациями имеет ряд необратимых последствий для потребителей и гарантирующих поставщиков и в принципе отменяет ранее проводимые реформы в электроэнергетической отрасли. При этом данные решения направлены лишь на временные улучшения финансового состояния сетевых организаций и не решает проблему ранее накопленных на розничном рынке неплатежей, а также перенесет проблему неплатежей на производителей электрической энергии на ОРЭМ.
В настоящий момент, к концу 2015 года, в отрасли сложилась следующая ситуация. По всем регионам Российской Федерации наблюдается недофинансирование тарифными решениями регулируемых и бюджетных организаций при одновременном росте затрат энергетических компаний реализующих инвестиционные программы. Такая ситуация за несколько лет привела к снижению уровня оплаты за поставленную электроэнергию по ряду групп потребителей электрической энергии на розничном рынке электроэнергии. Прежде всего, низкой платежной дисциплиной отличаются именно потребители, связанные с населением и бюджетной сферой деятельности. Задолженность ИКУ (исполнителей коммунальных услуг – УК, ТСЖ, ЖСК) по всей стране составляет в среднем свыше 4-х периодов оплаты, бюджетных предприятий и предприятий отрасли ЖКХ (теплоснабжающих, водоснабжающих предприятий, предприятий электротранспорта) также составляет в среднем до 4-х периодов и выше. Задолженность потребителей входящих в структуру Минобороны достигает до 8-ми периодов (т.е. такие потребители поголовно имеют задолженность с апреля по ноябрь 2015 года). Аналогичные задолженности перед Гарантирующими поставщиками имеют и предприятия, выполняющие Гособоронзаказ (наиболее показательный пример – задолженность перед АО «ЧЭСК» предприятий входящих в Концерн Тракторные заводы более 500 млн. руб.).
Взимание задолженности у таких потребителей (ИКУ, УК, ЖКХ) связано с практической невозможностью применения таких предусмотренных законодательством мер воздействия, как ограничения и отключения от энергоснабжения, т.к. такие потребители несут на себе социальную функцию обеспечения населения жизненно необходимыми ресурсами (теплоснабжение, водоснабжения, электроэнергия) и относятся к категории «неотключаемых» потребителей. Предприятия, работающие на гособоронзаказ, имеют такой же статус. Таким образом, социальная функция государства перекладывается на Гарантирующих поставщиков в регионах, которые несут её на себе, по сути, выполняя обязательства бюджета, но при этом, не имеют никаких возможностей заручиться государственной поддержкой.
Существующая модель розничного рынка розничного рынка электроэнергии (РРЭ) в отношении Гарантирующих поставщиков, в отличие от модели оптового рынка электроэнергии и мощности (ОРЭМ), регулируется как ФОИВ (Минэнерго, ФАС, ранее ФСТ), так и органами исполнительной власти в регионах (региональные энергетические комиссии, комитеты и службы по тарифам), т.е. имеются все признаки регулируемого государством вида деятельности. Возможности расторгнуть договор энергоснабжения с проблемными неотключаемыми потребителями на практике отсутствует, поскольку оспаривается потребителями и сетевыми организациями в судах и одновременно ФАС занимает позицию о неправомерности применения гарантирующими поставщиками п.53 ППРФ 442, в котором предусмотрена такая возможность при неплатежах. Рост дебиторской задолженности за поставленные электроэнергию и мощность, когда Гарантирующий поставщик оплачивает электроэнергию и мощность на ОРЭМ по авансовой схеме (70% предоплата в текущем периоде) и не получает такую же предоплату от потребителей на РРЭ, приводит к значительным кассовым разрывам. Законодательно определено, что потребители группы «населения» рассчитываются в течение месяца следующего за расчетным (т.е. отсрочка платежа составляет более одного периода), а юридические лица не осуществляют своевременно предоплату, поскольку экономически эффективнее кредитоваться у гарантирующих поставщиков по своим кассовым разрывам, чем привлекать кредиты в банках по более высоким процентам, тогда как даже при наличии судебных решений по задолженности пени за просрочку платежей ниже кредитных ставок коммерческих банков. Сложившаяся ситуация приводит к постоянному увеличению кассовых разрывов у гарантирующих поставщиков в условиях ограниченности их собственных кредитных лимитов в банках и приводит к необходимости транслировать неплатежи в адрес сетевых организаций.
Принятие ФЗ о платежной дисциплине №307-ФЗ нацелено на частичное решение этой проблемы в среднесрочной перспективе, однако не решает проблемы с ранее накопленной задолженностью гарантирующих поставщиков, особенно в условиях существующего дефицита региональных и муниципальных бюджетов ряда регионов. Попытка сетевых организаций перейти в ближайшее время на авансовые платежи в расчетах с гарантирующими поставщиками только обострит ситуацию с неплатежами, а вводимые меры по лишению статуса субъекта ОРЭМ и автоматически лишение гарантирующих поставщиков статуса ГП, приведет к формированию задолженности на ОРЭМ перед генерирующими компаниями, и в конечном итоге к массовому банкротству ГП и неуправляемому процессу подхвата потребителей от гарантирующих поставщиков сетевыми организациями.
Учитывая низкий уровень исполнения сетевыми организациями заявок по введению режима частичного/полного ограничения и невозможности ограничения ряда предприятий ЖКХ и исполнителей коммунальных услуг сетевыми организациями приведет к дальнейшему накоплению сетевыми компаниями задолженности на ОРЭМ. Ответственность по не платежам на оптовом рынке также будет приводить к лишению сетевых организаций статуса участника ОРЭМ, а контроль за расходованием средств, собранных с потребителей розничного рынка, будет размываться в силу совмещения сетевыми организациями конкурентного и монопольного вида деятельности.
За несколько лет существования энергосбытовых компаний в отрасли был накоплен положительный опыт по обеспечению современного уровня качества обслуживания потребителей. Были отлажены технологии организации биллинга, технологии выставления и доставки счетов на оплату, а также реализованы клиентские сервисы по технологиям обслуживания клиентов с использованием электронного документооборота, сайтов гарантирующих поставщиков, личных кабинетов клиента, реализованы сервисы по оплате удобными для клиента способами. Компетенции в сфере качества обслуживанию потребителей с уходом с рынка гарантирующих поставщиков будут утрачены, потребуется время на их воссоздание у сетевых организаций.
Очевидно, что введение условий для ГП, предусматривающих лишение статуса субъекта ОРЭМ за неоплату услуг по передаче электрической энергии за два расчетных периода, гарантированно приведёт к массовому лишению статусов субъектов ОРЭМ и следующему за этим банкротству. В соответствии с действующим законодательством, передача полномочий поставщика электрической энергии в зоне гарантирующего поставщика будет переходить к сетевым организациям, преимущественно филиалам МРСК (холдинг ПАО «Россети») в интересах которого и направлена данная инициатива. При этом одновременное изменение ответственности филиалов МРСК перед другими территориально-сетевыми организациями никаким образом законодательно не ужесточается, а при переходе на авансовую схему расчета с гарантирующими поставщиками будет позволять им накапливать денежные средства на депозитных счетах.
Возможно, с точки зрения инициаторов законопроекта № 905273-6 «О внесении изменений в статьи 32 и 41 Федерального закона «Об электроэнергетике», такое изменение Федерального закона «Об электроэнергетике» в краткосрочной перспективе и решит проблему задолженности Гарантирующих поставщиков перед сетевыми компаниями, но, по нашему мнению, все проблемы, с которыми на данный момент сталкиваются Гарантирующие поставщики (особенно нарастающая дебиторская задолженность), одновременно с лишением их статуса автоматически перейдут на сетевые компании и будут ими оттранслированы на предприятия энергетической отрасли – прежде всего на территориально-сетевые организации и генерирующие компании отрасли. Реализация инвестиционных проектов по строительству новых генерирующих мощностей окажется под угрозой, что в перспективе приведёт к сдерживанию развития экономики и ухудшению надежности электроснабжения крупных отраслей промышленности. С ростом неплатежей на оптовом рынке снизится и инвестиционная привлекательность энергетической отрасли, обеспеченная в настоящее время высокой платежной дисциплиной со стороны гарантирующих поставщиков на оптовый рынок электроэнергетики. В конечном итоге попытка перенесения неплатежей бюджетной сферы на сбытовые и генерирующие компании, в интересах кратковременного финансового благополучия одного государственного холдинга, приведет к спаду инвестиционной привлекательности целой отрасли и сведёт на нет все достижения реформы в электроэнергетической отрасли, при этом сохранит и усилит все имеющиеся проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства страны.